Rodolfo Barra

Tratado de Derecho Administrativo I

ÍNDICE GENERAL DEL TOMO PRIMERO PALABRAS PREVIAS 9 CAPÍTULO PRIMERO ESTADO Y BIEN COMÚN El principio de subsidiariedad 1. Derecho y alteridad 25 2. El Estado-ordenamiento 27 3. Estado de derecho: norma (garantía de los derechos humanos) y organización (sistema democrático representativo) 29 4. La pluralidad de ordenamientos jurídicos. Norma y ordenamiento. Ordenamiento y relación jurídica 34 5. Derecho, política, economía y sociedad 40 6. El Estado. Su origen 44 7. Estado y formas de Estado. El Estado como realidad sustancial y las formas históricas de Estado 48 8. Naturaleza del Estado. Estado y persona humana 53 a) El hecho social 53 b) Los derechos humanos 56 c) La persona como centro del derecho 57 d) La causa formal de la sociedad 59 9. El principio de subsidiariedad 61 CAPÍTULO II ESTADO Y SOCIEDAD El Estado subsidiario y solidario 10. La causa final del Estado. El bien común 67 a) La visión finalista del Estado 67 b) La pirámide comunitaria y la identificación del bien común 69 11. Bien común principio de subsidiariedad 72 12. Caracteres del bien común 72 a) Expansivo 75 b) Distributivo 75 c) Indeterminado 75 d) Subsidiario 75 e) Solidario 75 13. Bien común y bien particular 76 14. El bien común supranacional 78 15. El Estado de la procura existencial 81 a) La realización del bien común 81 b) La adjudicación de bienes como visión dinámica del bien común 85 16. El Estado subsidiario y solidario 88 a) La adjudicación por el mercado 88 b) Características del nuevo modelo 90 17. El derecho administrativo del nuevo modelo 93 18. La reforma del Estado 97 a) La reforma permanente 97 b) Eficacia de la reforma según la valoración de su eficiencia CAPÍTULO III JUSTICIA Y BIEN COMÚN La justicia general y el orden público 19. La virtud de la justicia 103 a) Justicia y orden social 103 b) El orden social justo 106 20. Las condiciones de la justicia 108 a) El otro como término 108 b) Lo debido como objeto 110 c) La igualdad como medida 111 21. La justicia como virtud general. El orden público 115 a) Justicia y bien común 115 b) La justicia general 116 c) El santuario de lo privado 118 22. Las distintas especies de la virtud de la justicia 123 23. Justicia general y orden público 126 a) Normas supletorias y normas imperativas 126 b) El orden público 128 c) El deslinde subsidiario 131 24. La justicia general y las relaciones jurídico-privadas incididas parcialmente por el derecho administrativo 134 a) Actos administrativos constitutivos de relaciones jurídico-privadas 135 b) Actos administrativos presupuestos para la válida constitución de relaciones jurídico-privadas 136 c) Actos administrativos determinantes de elementos objetivos de la relación jurídico-privada 136 d) Actos administrativos productores de efectos en las relaciones jurídico-privadas 137 25. Justicia general, policía, y regulación administrativa 139 a) La base del sistema jurídico: la libertad negocial. El mercado 139 b) Los límites del mercado 141 c) La policía 143 26. Los distintos “niveles” del ordenamiento regulatorio 148 27. La “justicia social” 151 CAPÍTULO IV LA JUSTICIA PARTICULAR Justicia conmutativa y derecho privado 28. Justicia particular. Sus especies 155 29. La virtud de la justicia conmutativa 160 30. La alteridad entre sujetos privados 161 a) En el ordenamiento nacional 161 b) En el ordenamiento internacional 163 31. El bien particular como objeto 165 32. La igualdad aritmética como medida 168 33. Derecho privado y derecho público 171 a) Cualidad de la norma y relación jurídica 171 b) Incertezas doctrinarias 173 34. Características del derecho privado 182 CAPÍTULO V LA VIRTUD DE LA JUSTICIA DISTRIBUTIVA 35. Justicia distributiva 185 36. El derecho del otro 186 a) El bien participado 186 b) Naturaleza de la participación 189 37. Los sujetos en la relación de distribución 192 a) Sujeto deudor 192 b) Sujeto acreedor 197 1. Sujeto específico 197 2. Sujeto virtual 198 38. Relaciones instrumentales 201 39. La Iglesia Católica 203 40. El vínculo de comparación 205 41. Justicia distributiva y justicia conmutativa 208 a) Relación en el orden general 208 b) Relación en los vínculos jurídicos entre el Estado y los particulares 210 c) Decisiones públicas tomadas por el procedimiento del consenso privado 213 42. Justicia distributiva y derecho público 213 43. Aplicación del derecho privado en relaciones jurídicas de derecho público 217 44. Quid de los “actos” y “contratos privados de la Administración” 219 CAPÍTULO VI EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO RÉGIMEN DE DERECHO PÚBLICO El régimen jurídico exorbitante 45. Derecho público, derecho administrativo, Administración Pública y actividad administrativa. La preeminencia de la organización 223 46. Gobierno y administración 226 47. Administración Pública y actividad administrativa 232 48. La ciencia de la administración 234 49. Derecho administrativo y actividad materialmente administrativa. Criterios doctrinarios 236 50. La función administrativa 240 a) Las “actividades” del ordenamiento estatal 240 b) La función como dato organizativo 243 51. Situación del Presidente de la Nación. La función presidencial o función de jefatura 248 52. El derecho administrativo 251 a) Derecho y función 251 b) El caso “Nicosia” 255 53. El régimen exorbitante 257 54. El régimen administrativo como modelo o sistema 260 55. Régimen exorbitante, derecho público y justicia distributiva 264 56. Contenido del régimen exorbitante 266 57. Las prerrogativas de la Administración Pública 270 a) Poder, prerrogativa, potestad 273 b) Las principales prerrogativas presentes en la relación jurídica administrativa 273 1. La presunción de legitimidad de sus actos 273 2. El principio de la ejecutoriedad 274 3. El principio de la actuación coactiva 274 4. Régimen privilegiado de sus bienes 276 5. Régimen procesal privilegiado 277 6. Régimen contractual privilegiado 278 58. Las garantías en favor del administrado 278 a) Exigencias del debido procedimiento legal 279 b) Sumisión al principio de igualdad 281 c) La estricta vinculación a la ley 282 d) La intangibilidad de la remuneración del administrado 283 59. Las cláusulas exorbitantes 283 60. La justicia distributiva como patrón de la actuación de la Administración Pública 286 CAPÍTULO VII LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Constitución. Tratados internacionales. Ley 61. El sistema de las fuentes del derecho administrativo 291 62. La coherencia del ordenamiento 293 63. La clasificación de las fuentes materiales 296 64. La competencia normativa de la sociedad 298 65. La preeminencia constitucional 301 66. Ordenamiento normativo jerárquico y soberanía popular 307 67. La cuestión del ordenamiento supranacional 309 68. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia inmediatamente anterior a, y fundante de, la reforma constitucional de 1994 314 69. Los principios de jerarquía y competencia en la regulación positiva constitucional argentina 316 70. La distribución de competencias entre la sociedad y el Estado 316 71. La preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento normativo interno. Los tratados constitucionales 318 72. Constitución “originaria” y Constitución “derivada” 322 73. Los tratados internacionales 331 74. Los acuerdos ejecutivos 335 75. Los tratados de integración 339 76. La relación entre Constitución nacional y ordenamiento internacional 346 77. La cuestión de la conformidad con “los principios de derecho público” 351 78. La ley 355 79. Leyes especiales y ordinarias. Su relación jerárquica 358 80. Ley general y ley particular. El problema de los contenidos “extrapresupuestarios” de las leyes de presupuesto 365 81. El contenido material de la ley. Quid del artículo 75, inciso 32 367 CAPÍTULO VIII LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (Continuación) Los decretos de necesidad y urgencia 82. La participación del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo 373 83. Actividad reglamentaria y actividad legislativa del Presidente de la Nación 376 84. La promulgación de las leyes 377 85. El veto del proyecto de ley 382 86. La promulgación parcial 387 87. Los decretos de necesidad y urgencia 391 88. La situación anterior a la reforma constitucional de 1994 393 89. La doctrina de la emergencia 398 90. La nueva habilitación de competencia presidencial 405 a) Régimen general 405 b) Requisitos sustanciales 407 1. La circunstancia excepcional 408 2. La imposibilidad de seguir el procedimiento ordinario para la sanción de las leyes 408 3. La necesidad 410 4. La urgencia 410 91. La evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia posterior a la reforma constitucional 411 92. Los primeros aportes doctrinarios. Ausencia

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de una visión funcional de la relación interpoderes 417 93. Sentido político-institucional de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo 422 94. Las materias excluidas 425 95. Otras materias excluidas por su propia naturaleza, La cuestión de la ley de presupuesto 430 96. El procedimiento para la sanción de decretos de necesidad y urgencia 434 a) El acuerdo general de ministros 435 b) La participación del Jefe de Gabinete 436 c) El tratamiento por el Congreso. Comisión Bicameral e intervención de las Cámaras 437 97. La expresión de voluntad del Congreso 440 a) La vigencia del decreto de necesidad y urgencia 440 b) El medio de expresión 442 98. La cuestión de la confirmación 445 99. Efectos de la decisión del Congreso 446 100. El derecho comparado 449 a) El instituto de los Estados Unidos 449 b) El derecho español 452 c) El derecho italiano 455 101. Naturaleza del decreto de necesidad y urgencia. EL problema de su calificación incorrecta 459 a) La importancia de la forma 459 b) Un caso especial: el “multidecreto” 1387/01 462 CAPÍTULO IX LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (Continuación) La delegación legislativa 102. La delegación legislativa desde el punto de vista de la competencia otorgada a los órganos constitucionales 465 103. La delegación legislativa y la competencia reglamentaria del Poder Ejecutivo 470 104. La cuestión en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 474 105. La sistematización de la doctrina en “Cocchia” 477 106. Caracteres diferenciadores 481 a) Según la competencia 481 b) Según el margen de discrecionalidad 482 c) Según la materia 483 d) Según el tiempo 483 e) Según el procedimiento 483 f) Según la jerarquía de la norma presidencial 483 107. La vigencia de la doctrina judicial sistematizada en “Cocchia” 484 108. La delegación en la reforma constitucional. Casos en que procede 486 a) Las materias determinadas de administración 487 b) La emergencia pública 492 109. Los requisitos de la ley de delegación 495 a) Materias determinadas 495 b) Con plazo determinado para su ejercicio 496 c) Las bases de la delegación 498 110. Los casos de las leyes 23.696 y 25.414 502 a) La ley de reforma del Estado 502 b) La ley de delegación 25.414 507 111. Las formalidades y el procedimiento de la delegación 511 112. La subdelegación. Quid de la delegación en órganos o entes inferiores de la Administración Pública 513 113. La delegación en el derecho inglés 515 114. El instituto de la delegación legislativa en los Estados Unidos de América 517 115. La delegación en el centro del debate regulatorio. Delegación y discrecionalidad 523 a) La delegación y el “New Deal” 523 b) El “principio inteligible” 525 116. La delegación en el derecho español 537 117. La delegación en el derecho italiano 542 118. La deslegificación 545 119. Delegación y discrecionalidad 549 120. El derecho delegado 552 a) Su referencia a la ley delegante 552 b) El caso del Banco Central 555 CAPÍTULO X LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (Continuación) Los decretos ejecutivos. El control judicial de la actividad legislativa presidencial 121. Los decretos ejecutivos. Casos en que procede su sanción 559 122. Clasificación de los decretos ejecutivos 563 123. La “autoridad de aplicación” 565 124. Naturaleza de la actividad presidencial en la emisión de los decretos ejecutivos 568 125. Naturaleza de los decretos ejecutivos 573 126. La “función presidencial” como deslinde de la naturaleza jurídica de las normas de contenido legislativo y de los reglamentos administrativos 574 127. La revisión judicial de las normas emanadas de la función presidencial. La limitada discrecionalidad judicial 576 128. El decreto de veto y el decreto de promulgación 579 129. La promulgación parcial 579 a) Criterios generales 579 b) El caso “Famyl” 584 130. El decreto de necesidad y urgencia 591 a) El caso “Rodriguez” 592 b) El caso “Verrochi” 595 131. Las leyes delegantes y los decretos de delegación legislativa 600 132. El problema de la fidelidad a las bases de la delegación 604 a) El caso “Chevron” 605 b) La intención de delegar en cuestiones de importancia significativa 610 133. El control judicial sobre los decretos de reglamentación ejecutiva de las leyes 613 CAPÍTULO XI LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (Continuación) La actividad normativa en ejercicio de la función administrativa 134. Las normas emanadas de la Administración Pública 617 135. Los reglamentos autónomos 620 136. Reglamentos autónomos: su jerarquía en el ordenamiento jurídico 624 137. La naturaleza de los reglamentos autónomos 627 138. Clasificación de los reglamentos autónomos 630 a) Reglamentos de organización 630 b) Reglamentos de procedimiento 631 c) Reglamentos sustantivos 632 139. El control judicial de los reglamentos administrativos 633 140. Instrucciones constitucionales, circulares y otros actos de alcance general 635 141. El acto administrativo 642 142. La presunción de validez y la fuerza ejecutoria 646 143. Quid de los actos de gobierno o políticos y de los actos institucionales 650 144. La cuestión de la justiciabilidad de los actos de gobierno 659 145. Los actos institucionales, políticos o de gobierno y el principio de la publicidad republicana. Quid de las “normas secretas” 663 146. El precedente. La costumbre administrativa 665 147. El precedente y la “doctrina de los actos propios” 668 148. El principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos 672 149. Los niveles de las competencias discrecionales. Función presidencial y función administrativa 676 BIBLIOGRAFÍA 683 INDICE DE FALLOS CITADOS 695 A) República Argentina 695 1. Corte Suprema de Justicia de la Nación 695 2. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal 697 3. Cámara Federal de la Seguridad Social 698 4. Superior Tribunal Justicia de Misiones 698 5. Cámara Civil, Comercial, Minas y Tributario de la Provincia de Mendoza 698 6. Cámara Civil y Comercial de La Plata, Provincia de Buenos Aires 698 B) Corte Suprema de los Estados Unidos 698 C) Corte Interamericana de Derechos Humanos 699 D) Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 700

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